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记者：当前，我国新业态从业者参保现状如何？有怎样的制度设计？
王震：我国基本养老保险和基本医疗保险目前的制度结构是“职工-居民”二元体系：城镇职工基本养老保险和医疗保险、城乡居民基本养老保险和医疗保险。前者覆盖城镇就业职工，后者覆盖城镇非就业人员和农村居民。
灵活就业人员基本已被覆盖在这两种制度范围内。
一是他们可以灵活就业人员身份参加职工养老和医疗保险，总的缴费费率比在职职工要低一些。但是，相比于有单位的在职职工，他们还需要承担单位缴费部分，因此其个人承担的缴费负担要比单位职工高。从目前情况看，基本医保中非正规就业人员参保的规模越来越大，所占比重越来越高。
二是参加居民养老保险和医疗保险。按照目前的参保规定，企业职工应依法参加职工养老和医疗保险。在实际操作中，灵活就业人员一部分参加了城乡居民养老和医疗保险。城乡居民养老和医疗保险虽然待遇比职工的低，但缴费也低，还有政府补贴（城乡居民基本医保的政府补贴能达到7:3）。因此一些城镇就业人员转而参加了城乡居保，特别是居民基本医疗保险。2019年，参加职工医保中在职职工人数为24224万人，大数比较，当年城镇就业人员44247万人，其中2亿多参加了居民医保。这其中主要是城镇灵活就业人员。不考虑个体从业人员，单以城镇单位就业人员与私营企业就业人员作为分母，城镇在职职工参加职工医保的实际参保率从最高峰2010年时的93.0％，下降到2019年的76.4％。这说明很多城镇就业人员没有参加职工医保，而是参加居民医保，这其中很大一部分是灵活就业人员。
政策协调和责任厘清难
记者：就您所说，在这样的制度设计下，存在的问题有哪些？
王震：从实际情况来看，仍然存在三个方面的问题。
一是融入大城市困难的问题。一些大城市限制外地人口以灵活就业人员身份参加当地职工基本养老保险，不允许非本地户籍人口参加当地城乡居保。目前，广东省全面取消灵活就业人员户籍参保门槛。我国财税体制的设计特别是在民生支出方面的财权与事权划分，虽然中央多次要求按常住人口进行规划，但地方在实践中既无动力也缺少信息、统计等技术手段按常住人口实施，仍以户籍为限。灵活就业人员在就业地参保困难说明公共政策在区域间的协调性还无法适应灵活就业人员的流动性。
二是谁来履行雇主责任的问题。不论是以《劳动合同法》为代表的就业保护体系还是以社会保险为主体的社会保障体系，保障的对象是有明确雇佣关系的就业人员，可以明确界定“雇主-雇员”关系。《劳动合同法》对就业的保护是以协调劳动关系为基础的，是对被雇职工的保护。社会保险则是以“雇主-雇员”间的互助互济作为基础，在社会保险缴费上是“雇主-雇员”或“单位-职工”共同缴费。我国第一代灵活就业人员是上世纪90年代末期的国企下岗职工以及进城务工的农民工。他们实际上有雇主，但雇主不愿承担责任。因此主要的解决方法是加大监察力度，通过行政执法让雇主承担责任。随着信息技术与移动技术的发展，市场交易成本快速下降，我国产业组织形式以及生产链、供应链的形式发生了明显变化：大量生产和服务不需要依赖一个企业组织就可以完成。传统的基于“雇主-雇员”就业模式受到冲击，产生了我们现在所谓的新就业形态：难以清晰地界定雇主，没有明确的劳动关系。而这也就失去了强制平台企业承担雇主责任的法律基础。这与传统的第一代灵活就业人员有本质的区别。
三是新业态从业人员中存在“漏出群体”，既包括传统的灵活就业人员，也包括伴随着数字经济、平台经济兴起的新型就业人员。这部分群体在很大程度上并不在政府部门的记录和统计之内，政府部门也很难掌握他们准确的就业状态。他们游离在就业保护和社会保障系统之外。虽然国家出台了灵活就业人员参加社会保险的政策，但主要集中在养老和医疗保险上，而应对新业态从业人员就业风险的主要险种失业保险和工伤保险制度设计仍在推进设计中。
四是新业态从业人员参保个人意愿和选择的问题。一方面从业人员与平台企业没有明确的劳动关系，参加职工医保的缴费需要个人全部承担，整体费用较高，而且由于没有企业组织，参保相对不便；另一方面，参加居民医保有政府补贴，性价比高，从而更有意愿参加居民医保。
创新社会治理探索新保障办法
记者：解决以上三方面问题，您有何建议？
王震：以平台就业为代表的新就业形态目前已成为我国城镇就业的重要组成部分，甚至可能是未来就业的主流趋势。这种新型的没有明确劳动关系的就业与传统的灵活就业、非正规就业叠加，使当前的没有单位就业的城镇就业人员规模越来越大。虽然缺少全面统计，但国家统计局《中国统计年鉴》中单位就业人员占比有明显的下降趋势，从2000年的50.2％，2012年47.4％（统计口径有变化），到2019年的38.8％。统计为个体就业的占比2010年为12.9％，2019年上升到26.4％。城镇私营企业就业人员2010年占比为17.5％，2019年上升为32.9％。这种没有明确劳动关系的新型就业模式也一定程度上影响了职工基本养老和医疗保险，新就业形态从业人员的自身权益也会受到影响。因此，亟待从政策方面加以调整，以适应就业形态变化的影响。
从短期看，目前灵活就业人员参加医保和获得医保待遇面临的现实问题主要是获取服务的便捷程度还有待提升。因此在短期内，一是在还不能解决就业地直接参保的情况下，尽快完善异地就医直接结算系统，便于灵活就业人员在户籍地参保后在就业地及时就医。目前，已经实现了住院的跨省异地就医直接结算，门诊直接结算已经在试点，预计年内完成。二是社会治理创新，政府要鼓励和支持平台企业承担宣传、组织平台从业人员参保等的社会事务，承担企业的社会责任。三是充分利用“互联网＋”、手机APP等，提升异地参保便捷度。
在工伤保险方面，为进一步扩大工伤保险覆盖面，化解各类单位工伤风险，更好保障劳动者工伤权益，目前以广东为代表的地方相继制定、出台相关政策，将新就业形态从业人员纳入工伤保险制度保障范围内，在参保方式上允许企业或平台为与其不存在劳动关系的新业态从业人员自愿、单项参加工伤保险。
当前，人社部社保中心协助制定了《平台灵活就业人员职业伤害保障办法（试行）》，预计今年年底前在部分省市和部分平台企业启动试点工作。未来，社保中心将在完成配套经办规程初稿的基础上，研究细化保费征缴、基金管理、待遇支付、经办服务等的具体方式和操作流程，不断完善职业伤害保障全国信息电子化业务流程，确保制度试点工作平稳落地实施。
从中长期看，探索和研究构建新的参保缴费模式，以适应就业形态变化的挑战。一是打破地域分割和户籍制度分割，实现以就业地为主参保。二是研究考虑将社保缴费变为社保税，统一征收，不考虑是否有雇佣关系。现在，社保缴费已经划转税务部门，具有实现条件。
在政策落实过程中，要鼓励、引导和激发各类社会组织、社区组织、慈善组织等的作用，减少政策落地过程中的治理成本，提高政策“锚定”的精度和政策的可及性。根据具体的政策措施，搭建“政府-社会（组织）-个人”的治理链条，通过社会组织和社区组织，补上“单位”弱化的环节。要善于引导和支持这类组织发挥作用，提升政策实施的治理能力，并适当设立、扩大社会救助的规模、范围和力度，对外来就业人口在社会保障上一视同仁，将外来就业人员纳入本地保障系统内。
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