国资划拨社保，何时“落地”？

　　2016年3月28日，国务院下发《全国社会保障基金条例》，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。（CFP/图）

　　二十多年间，关于用国有资本偿还养老金转制形成的隐性债务，学界早已提出各种解决方案，却至今还在“研究，争论的焦点是国资的管理权限问题。

　　2016年3月28日，国务院下发《全国社会保障基金条例》（下称《条例》），自2016年5月1日起施行。根据《条例》，全国社会保障基金（下称社保基金）主要来源包括中央财政预算拨款、国有资本划转等。

　　同期，社保基金理事会副理事长于革胜对媒体表示，目前财政部正在牵头制定“国资划拨社保基金的相关规定，其具体操作程序、划拨的范围和标准如何，目前还不好说。

　　一位参与政策制定的证监会人士告诉南方周末记者，现在还没有什么最新的情况出来，媒体发布的也只是财政部、证监会、人社部等“早就在做的工作。

　　关于划拨国资充实社保基金的方案，可以追溯至上世纪90年代初期。二十多年来，该政策从学术界到决策层，早已达成共识，但在实践中却迟迟无法落地，其中的曲折折射出改革的艰难历程。

　　沉重的历史欠账

　　“切一块方案未能通过，吴敬琏在《当代中国经济改革》一书中透露其原因是“受到某些政府职能部门的反对。

　　“划拨国资充实社保基金，最早在2004年10月写入十六届三中全会决定中，主要是为了填平中国养老保险制度改制时产生的历史欠账。

　　1993年以前，中国实行的是“现收现付的养老保险制度，1993年，中国在社会统筹的基础上引入个人账户，实行“统账结合的制度（参见南方周末2015年1月29日《翻翻养老金20年旧账》一文）。但当时国企职工的养老费用均由企业直接承担，其个人账户基本没有钱。所以新制度留下了一个巨大的窟窿。

　　“按照新的模式，在职职工不仅要为自己积累基金，还要养现在的老职工，就造成了转型过程中企业和个人的双重负担，这个负担一般会延续40到60年。时任国家体改委分配和社会保障体制司司长宋晓梧对南方周末记者说。

　　转型的成本到底有多大，最小值是世界银行1996年估计的19000亿元，最大值则是国家体改办2000年估计的76000亿元。

　　面对如此巨大的转制成本，1993年左右，以吴敬琏、周小川、楼继伟为主的中国经济体制改革总体设计课题组，曾提出一个方案，即“切一块国有资产来弥补。与此同时，也有人提出，由财政部门发行债券来偿还政府对老职工的隐性负债。还有专家提出，国企应该直接把部分利润交给社保基金。

　　但这些建议当时均未被采纳。有的是因为自身不具可操作性，比如国企利润是不确定的，且无法对不盈利企业实施，从而存在制度漏洞。

　　而“切一块方案也未能通过，吴敬琏在《当代中国经济改革》一书中透露其原因是“受到某些政府职能部门的反对，反对的理由是，国家并不对老职工养老负有债务。

　　1997年新的城镇职工养老保险制度规定，职工个人缴费比例为本人缴费工资基数的8%，进入个人账户；而单位须缴纳员工个人缴费工资基数之和的20%，进入社会统筹部分。中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔告诉南方周末记者，“社会统筹的费率当时参照美国的12.4%，我们定为16%，后来为了解决历史欠账问题，又增加了4%。

　　即使如此，养老金发放仍入不敷出，后来只好挪用年轻人的个人账户，产生个人账户“空账。到2014年，全国职工养老保险个人账户累计记账额接近4.1万亿元。

　　2000年8月，经党中央批准设立国家社会保障储备基金——全国社会保障基金，用于我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。16年来，通过财政拨款、国有资本划转等方式不断充实基金，加上投资收益，截至2015年12月底，基金规模已达15085.92亿元，成为我国社会保障制度的一块“压舱石。

　　从减持到划拨

　　“要不要划拨是一个决心的问题，而怎样划拨是一个技术性问题。

　　2001年6月12日，国务院发布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。

　　但方案还没真正实施，当年的股市就从两千多点跌到了一千多点。“那轮股市大跌因素有很多方面，包括911事件、基金黑幕曝光等，但导火索是国有股减持的消息。很多股民反对，理由是国家与股民争利。胡继晔说。

　　上述国有股减持政策最终在2002年6月23日被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。

　　这之后，学术界转而研究把部分国有股划拨给社保基金。这一方案可避免国有股减持对股市的冲击，因为社保基金理事会作为长期的战略投资者，不会轻易减持。

　　当时，经济学家吴敬琏、林毅夫、人民大学社会保障研究所所长李绍光、胡继晔等人都在多个场合提出要继续划转国有资产解决历史欠账问题。

　　2003年“两会，吴敬琏与林毅夫联名提交议案《关于划拨国有资产归还国家对老职工社保基金欠账的建议》。这份编号为“3352的议案提出，“现在国家还拥有近10万亿元的国有资产，剔除账面债务后的净资产约有五六万亿元，用一部分来付还国家对老职工的隐性负债绰绰有余。

　　在学者、人大代表们的倡议之下，2003年10月，中共十六届三中全会明确“划转部分国有资产充实社会保障基金。

　　2004年，由财政部、国资委和全国社保基金理事会等部门牵头，成立了“股权划拨研究领导小组，但究竟划哪部分资产、怎么划，执行层面的各方一直争持不下。当时南方周末记者专访了李绍光，他指出，要不要划拨是一个决心的问题，而怎样划拨是一个技术性问题，这里边当然也包括怎样处理各种利益关系。

　　2004年11月，由多位中外专家共同参与的“中国经济研究咨询项目的首期研究报告发布，报告建议中国划转国有股充实社保基金，以解决隐性债务问题。报告认为，社保基金作为战略持股人，可通过公司监理、投票权和在董事会拥有席位等途径，来维护包括要求合理水平的红利在内的所有者的权利。

　　即便有各种专家理论支持，但关于如何划拨国资、划多少、后续如何管理的讨论，在执行层甚至决策层始终没有达成共识。在技术层面，比如究竟是已上市股权的存量划拨，还是增发和IPO的增量划拨；划拨之后是否流通等问题，各方争执不下。

　　2006年，时任社保基金理事会理事长项怀诚在中央电视台呼吁，“划拨国有资产充实社保基金，中央到了该下决心的时候了！

　　但直到2009年股权分置改革完成，划拨之议才再次重启。当年6月19日，财政部、国资委、证监会和社保基金联合下发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行10%的国有股转由社保基金会持有。

　　但这种转持方式只是针对国资的增量部分，即国有企业在IPO的时候，按照融资额划拨。全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军认为，这远远不够。他对南方周末记者说，“这种渠道很有限，这么多年才积累了两千多亿，解决不了问题，必须要靠存量解决问题。

　　从国资委发布的数据来看，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，和国有企业上市股份的1.5%。

　　山东模式可期？

　　“现在搞混合所有制，把股权卖给私人是可以赚钱的，但划拨给社保基金就是白划。

　　关于划拨国资的方式，2012年时任全国社保基金理事会理事长戴相龙曾公开表示，可采取三种方式：一是完善现有国有企业上市，将其股份或募集资金的10%划拨给全国社保基金；二是将国资委监管的国有企业按不低于20%的比例上缴利润，划拨全国社保基金；三是如有需要，将国家控股比例过高的中央企业（包括金融企业）的一部分股份，划拨全国社会保障基金。

　　2013年11月，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。熊军认为，这一次所提的划拨部分国有资本，是用更大的力度推进这个事情，是从增量到存量，把划拨的额度加大，“现在提的是划拨，但是划谁，划多少比例，仍有争议。

　　一位常年为政府提供决策咨询的专家对南方周末记者说，十多年的国资划转讨论，至今仍未有一个完整的方案，其核心原因还在于国有股的现持股人不愿意放弃权力。

　　在该专家看来，这么多年争论的焦点就是国资的管理权限问题：财政部是“账房先生，永远希望它管钱；国资委则担心，它对国企的出资人代表的权益会旁落，“现在搞混合所有制，把股权卖给私人是可以赚钱的，但划拨给社保基金就是白划。

　　2001年央企中国铝业在香港上市，按国务院规定直接将10%的股份划拨给了社保基金。一位学者2005年曾去中国铝业调研，“按照当时中铝的说法，社保基金理事会就是他们的老板，他们欢迎或者不欢迎，经营管理层都管不了，这是国家定的。他说，“但国资委是央企的‘婆婆’，如果划拨国资，国企就忽然间多了一个婆婆。很多时候社保基金理事会想划拨，但是划不进来。国资委和国企的集团公司要保持对国有资产的控制力。

　　博弈的结果是，后来全国社保基金理事会“让步，只享受股份收益，不参与企业的决策制定等，相当于“优先股。

　　但另一问题又出现了。一些国企集团提出国有资产资不抵债，要进行股权抵押；还有的提出国有股要用来解决下岗职工的赔偿问题等。这使得社保基金理事会不得不与企业展开一对一谈判。

　　“（国资委）名义上都支持，但是说国有企业千差万别，不能一刀切。只要一谈判，这事就谈不拢。以社保基金理事会有限的人力去挨个谈判，最终会耗尽精力、焦头烂额。上述专家说。

　　虽然中央层面针对如何划转国资、划多少比例还没有出台细则，但山东省的实践或许会为全国提供一个参考系。

　　2015年5月18日和29日，山东分两批将18家省管企业30%的国有资本，共计180.65亿元，划转到省社保基金理事会，此举为全国首例。今年1月份，上海也决定将按不低于市本级国有资本经营预算当年预算收入19%的部分，调入一般公共预算，用于补充上海市社保基金。

　　多位专家认为，借鉴山东国资划转的方式，全国性的国资划拨很有可能也会采用划转股权的方式。

　　但山东模式也会面临一个问题，将来养老保险统筹势必要提高到全国层面，“届时省级社会保障基金何去何从？是否需要交由国家统一管理，还是继续留在省级经营？中国人民大学人力资源开发研究中心客座研究员孙博对南方周末记者说。

　　在他看来，山东模式如果划拨的是未上市企业的国资，未来不仅要面临变现问题，当期还必须作为出资人，履行股东责任参与公司治理，这对新成立的省级社保基金理事会提出了较高要求。

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